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As Finanças Públicas da Guiné-Bissau: Problemas e soluções
Carlos Vamain * 07.02.2014
Aliás, a história nos ilustra com os factos de que ”as revoluções encontram muitas vezes a sua origem imediata na bancarrota do soberano; as reivindicações salariais dos militares e dos polícias focalizam mais precisamente a atenção dos governantes do que as de guardas do museu” (Jean-Marie Cotteret et Claude Emeri, in ob. cit.). Assim, “ (…) deste ponto de vista, compreende-se a importância fundamental do conhecimento do orçamento do Estado”, que “exprime a acção da potência pública sob o seu aspecto financeiro, dando uma tradução numérica de todas as actividades do Estado”. “E a repartição das despesas entre os diferentes sectores de actividade traduz as opções políticas que podem exprimir conceitos muito divergentes do bem comum” (in “Dossier realizado por Anne-Cecile Czérepak, ob. cit.). Na Guiné-Bissau, nos últimos tempos, tem sido bastante problemática a questão orçamental, que constitui um dos factores na origem das fragilidades institucionais do país, aliados às políticas públicas inadequadas em diversos sectores da actividade do Estado e que conduziram à uma desestruturação do próprio Estado. Sobretudo, num momento em que, com a adesão do país à UMOA/UEMOA, abdicou-se de alguns instrumentos da política económica, nomeadamente, a políticas monetária e cambial, restando-lhe tão-só a política fiscal, que tem sido o calcanhar de Aquiles de sucessivos Governos, cuja ausência de vontade política de se proceder à uma reforma fiscal profunda que o permita arrecadar mais receitas para fazer face às suas despesas correntes ficou bastante patente. Eis as causas de um dos males actuais das nossas finanças públicas, que podem ser extirpadas com a promoção de reformas fiscais consistentes e coerentes e, fundamentalmente, de execução de políticas e práticas correctivas na nossa administração fiscal. Na perspectiva de se encontrar soluções para os nossos endógenos e endémicos problemas financeiros que parecem sem soluções à vista, a ponto de alguns de entre nossos concidadãos julgarem que nenhum dos recentes premiados com Nobel de Economia seria capaz de encontrá-las, abordaremos neste artigo de opinião alguns breves diagnósticos e propostas de soluções (modestas) para a saída da crise financeira a que foi votada o País por nossa incúria e ausência de decisões mais elementares que pudessem evitar o actual caos das nossas finanças públicas.
I. Alguns elementos de diagnóstico dos problemas financeiros da Guiné-Bissau
No capítulo das finanças públicas, a Guiné-Bissau é o único país membro da UEMOA com menor pressão fiscal (8,76%) em relação ao PIB (Produto Interno Bruto), estimado em pouco mais de 500 mil milhões de FCFA. O quadro das nossas finanças públicas é, deveras, muito sombrio: as receitas arrecadadas são insuficientes para cobrir as despesas correntes do Estado, nomeadamente, para pagamento de salários dos seus funcionários e servidores e, muito menos ainda, para o funcionamento mínimo do aparelho do Estado. As receitas fiscais totalizaram nos últimos dois anos, 39 mil milhões, em 2012 e 38 mil milhões 2013, respectivamente, enquanto, as despesas com os salários consumiram, nomeadamente, em 2012, 25,1 mil milhões e em 2013, 25, 6 mil milhões (Vide Relatório do FMI sobre as consultas ao abrigo do Artigo IV (Maio de 2013, p.48). Na estrutura das actuais receitas fiscais constata-se, nomeadamente, que o IGV tem pouca expressão em face de um volume médio que cobre o período de 2003 a 2012 de importação de mercadoria no valor de 350 mil milhões de FCFA, qual seja, 7 500 milhões de FCFA que, a título de exemplo, só permite efectuar pagamento de dois meses de salários. O que demonstra que a solução de facilidade nunca compensa, por ser tão-só um paliativo que não cura os males profundos que afectam o sector das finanças públicas. Pois, se fosse cobrado à jusante e não à montante, tal como é o caso actualmente, o IGV de 15% teria permitido ao Estado arrecadar mais, como teremos a ocasião de o demonstrar mais adiante. Já o imposto extraordinário sobre a exportação da castanha de Caju - um imposto anómalo, por se aplicar a um produto de exportação -, representa uma arrecadação de cerca de 3 500 milhões de FCFA, o equivalente a um mês de salário da Função Pública. Uma massa salarial que ultrapassa, em demasia, a norma de convergência no âmbito da nossa integração sub-regional no seio da UEMOA, a saber, 56%, em 2010, 67% em 2011 e em 2012, 60,14%, enquanto os rácios das receitas em relação ao PIB situam-se demasiado abaixo da média dos nossos parceiros da integração económica sub-regional (8,76%), contra a média dos sete países da UEMOA que se situa em 14,63%, conforme se pode verificar no relatório do Fundo Monetário Internacional sobre as consultas ao abrigo do Artigo IV (Maio de 2013, p.38,Tabela B4). Só para se ter uma ideia exacta das nossas finanças públicas, em 2011, as receitas totais arrecadadas correspondiam a 41 904 milhões de FCFA, sendo o montante de 28 289 milhões de FCFA consumido pelos salários e, em 2012, por um total de 40 924 milhões de FCFA em receitas, os salários consumiram 24 566 milhões de FCFA (Vide Relatório do FMI citado anteriormente, p. 58, Tabela 6). E, neste preciso momento que escrevo estas linhas, o país enfrenta o pior momento das suas finanças públicas, que não está a conseguir honrar os seus compromissos de pagamento de salários aos seus funcionários e servidores, em razão da excessiva dependência externa. No país vive-se, portanto, num contexto surrealista que precisa ser mudado, na perspectiva de romper-se com o ciclo de dependência externa em matéria de pagamento de salários, pois a Guiné-Bissau dispõe, segundo o estudo do FMI, dum potencial de receita fiscal estimado em 20,69% do PIB (507 210 milhões de FCFA) e consegue, actualmente, arrecadar apenas 8,76% do PIB, o equivalente a 44,4 mil milhões de FCFA (Vide o Relatório do corpo técnico da missão do Fundo Monetário Internacional citado anteriormente, p.38,Tabela B4). O que constitui uma aberração. Isto porque, um país nunca pode ser mais pobre do que os seus próprios cidadãos. Pois, cabe a estes a contribuição activa para as suas finanças públicas, através do imposto, para a satisfação geral das necessidades correntes do Estado e da população e, quiçá, para o investimento em infra-estruturas, repudiando-se, consequentemente, o assistencialismo ad eternum da comunidade de doadores internacionais, que são meras miragens numa perspectiva de desenvolvimento. Neste âmbito, cabe-nos, enquanto país, encontrar soluções aos nossos problemas financeiros para sustentarmos a nossa independência nacional, garantindo uma relativa gestão soberana das nossas potencialidades. O que pressupõe um trabalho árduo e uma reestruturação do nosso aparelho administrativo e fiscal e, sobretudo, a adopção de uma nova atitude e comportamento compatíveis com as boas práticas de gestão do erário e respectiva responsabilização dos funcionários afectos aos serviços fiscais. Em suma, o respeito pela legalidade dos actos do Estado.
II. Algumas propostas de medidas para a saída da crise financeira
Face aos diagnósticos anteriormente referidos em relação à nossa situação fiscal, que requer uma reforma profunda numa perspectiva de imprimir dinamismo e eficácia ao sector da administração fiscal do Estado, parece-nos de suma importância proceder-se, em primeiro lugar, a criação de um ambiente favorável ao desenvolvimento de negócios e, consequentemente, da geração da riqueza e do emprego, permitindo, deste modo, o alargamento da base fiscal. A Guiné-Bissau instituiu nos finais da década de 90 um Imposto Geral sobre Vendas (IGV), muito injusto, que devia evoluir para a TVA (Taxa sobre o Valor Acrescentado) – mais justo e rentável para o Estado -, o equivalente ao IVA português. Dissemos injusto pelo facto de ser pago, nas alfândegas, antecipadamente à venda dos produtos ao consumidor, isto é, sem garantias do seu consumo total. Isto porque, um importador de arroz de 20 mil toneladas que tenha pago o IGV, no acto do seu desalfandegamento, se não tiver a sorte de escoar todo o produto nunca é reembolsado das eventuais perdas, entretanto, objecto do prévio pagamento antes da venda. Como vimos anteriormente, a Guiné-Bissau tem a mais baixa taxa de pressão fiscal no seio da UEMOA e é o único que não atinge os dois dígitos. Uma situação que dificulta o Governo a honrar os seus compromissos, tanto internos como externos, debilitando o Estado, a ponto de hipotecar o seu desenvolvimento socio-ecónomico e cultural. Uma das primeiras soluções para a maior arrecadação das receitas teria sido apenas a inversão na arrecadação das receitas provenientes do IGV. Isto é, cobrando-se este imposto à jusante arrecada-se mais (52 500 milhões de FCFA - um valor que se aproxima do défice orçamental dos últimos três anos) do que a actual cobrança feita à montante que rende ao Estado apenas cerca de 7 a 9 000 milhões por ano. Perante a situação de fragilidade na arrecadação das receitas torna-se imperiosa a reforma fiscal, que passa pela urgente implementação do imposto sobre o consumo, a saber, a TVA – adoptada pela Directiva n. 02/98/CM/UEMOA de 22 de Dezembro relativa à harmonização das legislações dos Estados membros e modificada pela Directiva n. 02/2009/CM/UEMOA, de 27 DE Março. Assim, propõe-se a transposição da Taxa sobre o Valor Acrescentado para a ordem interna da Guiné-Bissau, numa perspectiva de saída para a crise das nossas finanças públicas. Neste contexto, a directiva impõe duas taxas que devem incidir sobre o consumo de produtos postos à venda, a saber, as taxas de 20% e de 5%, respectivamente. A nossa proposta vai no sentido de fazer incidir a taxa de 20% sobre as bebidas alcoólicas, o tabaco, o perfume e os veículos a partir de 8 (oito) cilindradas e a taxa de 5% sobre os produtos alimentares e farmacêuticos e serviços diversos. Com a implementação dessas duas taxas de TVA o país terá uma potencialidade de arrecadar uma média de receitas de pouco mais de 50 mil milhões de FCFA provenientes do imposto sobre consumo que, somado ao total de receitas de 47 mil milhões FCFA, o país passaria a arrecadar um total de receitas estimado em cerca de 97 mil milhões de FCFA, reduzindo deste modo o nosso défice orçamental de pouco mais de 47% para pouco mais de 3%. Assim, a arrecadação das receitas da TVA pode, por si só, cobrir largamente as despesas com os salários da Administração Pública, que tem constituído uma grande dor de cabeça aos sucessivos Governos do país e que consomem pouco mais de 25 mil milhões de FCFA para um total de pouco mais de 47 mil milhões de FCFA. Uma situação que poderá contribuir consideravelmente para a redução do rácio da massa salarial em relação às receitas fiscais a um nível razoável no âmbito dos critérios de convergência no seio da UEMOA. Deste modo, é de se concluir que parece ser premente, se não urgente, a implementação da TVA, na Guiné-Bissau, que pressupõe uma reestruturação e formação dos agentes dos serviços da administração fiscal, tornando-os mais eficientes. O que passa, igualmente, pela criação e efectiva implementação de mecanismos de controlo da arrecadação das receitas e da responsabilização efectiva dos funcionários que lidam com os dinheiros públicos, nomeadamente, pela declaração anual de bens, como um dos instrumentos de fiscalização da actividade e do comportamento dos agentes dos serviços da administração fiscal, sem prejuízo de, numa primeira fase, se proceder à delegação ou concessão da gestão destes serviços à uma entidade privada ou à uma gestão partilhada com os parceiros de desenvolvimento.
* Jurista COMENTÁRIOS AOS DIVERSOS ARTIGOS DO ESPAÇO LIBERDADES
VAMOS CONTINUAR A TRABALHAR!
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